據(jù)《中國城市客運發(fā)展報告（2021）》統(tǒng)計，截至2020年底，我國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）城市公共汽電車經(jīng)營業(yè)戶數(shù)4252戶，其中包含國有企業(yè)1374戶（占比32.3%）、國有控股企業(yè)410戶（占比9.6%）、私營企業(yè)2101戶（占比49.4%）等。2022年3月25日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》正式印發(fā)，文件指出建設(shè)全國統(tǒng)一大市場是構(gòu)建新發(fā)展格局的基礎(chǔ)支撐和內(nèi)在要求。城市公共交通是關(guān)系國計民生的特殊行業(yè)，具有自然壟斷性和規(guī)模經(jīng)濟性，市場結(jié)構(gòu)獨特，行業(yè)特征顯著，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的范疇，具有公益性和經(jīng)營性的雙重屬性。如何在構(gòu)建和支撐城市新發(fā)展格局的背景下，進一步做大做強公交，還需要進行戰(zhàn)略性、前瞻性的考慮。

一、歷史發(fā)展軌跡表明公交市場整合是發(fā)展趨勢

縱觀公交歷史的發(fā)展，我國城市公交運營模式改革大致經(jīng)歷了以下三個歷史階段：

第一階段：開始起步階段（建國初期—1978年）。城市公交屬于國有公益事業(yè)，由國有的公共汽車公司運營。公交服務(wù)完全依賴政府供給，政府通過補貼以國有企業(yè)形式供給公交服務(wù)。到70年代末，各種公交問題開始凸現(xiàn)，人們更多的涌向城市，公共汽車運力不足、公交設(shè)施不健全等問題日趨尖銳。這一階段，公交運營的所有成本都來自于政府補貼，國營公交公司缺乏競爭機制，使得公交本身沒有改善經(jīng)營管理、降低運營成本和提高經(jīng)濟效益的積極性，導(dǎo)致公交公司虧損嚴重、車輛老舊、人員龐雜，每年依賴政府巨額補貼才能低效率地運轉(zhuǎn)。

第二階段：改革探索階段（1979年—2007年）。黨的十一屆三中全會召開后，社會經(jīng)濟發(fā)展加速，公交企業(yè)開始更新觀念、加快發(fā)展，通過設(shè)立有限責(zé)任公司、實施資產(chǎn)置換、吸納民營資本和外資投入等運作形式，最大程度地優(yōu)化、改造運營線路。1985年4月，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部提出的《關(guān)于改革城市公共交通工作的報告》（以下簡稱《報告》），《報告》認為，必須根據(jù)公共交通的實際情況，加快改革步伐，“把城市公共交通搞活”，《報告》中明確提出“改變城市公共交通獨家經(jīng)營的體制，實行多家經(jīng)營，統(tǒng)一管理”。這一階段，公交市場放開的程度超出了最初預(yù)期，許多地方公交市場的過度分割帶來了不良后果，出現(xiàn)了惡性競爭、爭搶客源、線路重復(fù)、服務(wù)質(zhì)量差等現(xiàn)象。

第三階段：公益回歸階段（2008年至今）。經(jīng)歷了第二階段的“放”，城市公交市場普遍存在的管理混亂、盲目逐利、安全事故多發(fā)等問題，引起了社會各界的深刻反思。2004年，建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見》，其中將城市公共交通明確定位為“關(guān)系國計民生的社會公益性事業(yè)”。而關(guān)于公交行業(yè)改革的說法則由“搞活”變成了“國有主導(dǎo)、多方參與、規(guī)模經(jīng)營、有序競爭”。在這一階段，各地逐步開始思考如何重塑城市公交的公益性定位，而不是從盈利性入手，并開始著手兼并重組公交企業(yè)，重點是通過恢復(fù)國有或國有控股公交企業(yè)為主體的局面來恢復(fù)公交的公益性。

2016年，交通運輸部發(fā)布的《城市公共交通“十三五”發(fā)展綱要》（以下簡稱《綱要》）明確指出：“政府主導(dǎo)，市場運作。堅持城市公交的公益屬性，落實城市公交資源配置、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管、票制票價制定及調(diào)整等政府主導(dǎo)責(zé)任；落實城市公交服務(wù)提供、安全生產(chǎn)、成本控制等企業(yè)主體責(zé)任；鼓勵企業(yè)規(guī)模經(jīng)營、適度競爭?！绷硗狻毒V要》還指出，“結(jié)合國有企業(yè)分類改革，按照‘規(guī)模經(jīng)營、適度競爭’原則，適度整合城市公交經(jīng)營主體；完善現(xiàn)代企業(yè)制度和國有資產(chǎn)管理體制，提高城市公交服務(wù)效率和能力；引入市場機制，提高城市公交服務(wù)效率和能力；強化監(jiān)督，建立健全權(quán)責(zé)對等、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡的決策執(zhí)行監(jiān)督機制；鼓勵城市公交企業(yè)適度開展與運輸服務(wù)主業(yè)相關(guān)的其他經(jīng)營業(yè)務(wù)，改善企業(yè)財務(wù)狀況?！?017年5月1日起實施的《城市公共汽車和電車客運管理規(guī)定》（交通運輸部令2017年第5號）第六條指出“國家鼓勵城市公共汽電車客運運營企業(yè)實行規(guī)?；?、集約化經(jīng)營?！薄耙?guī)模經(jīng)營”意味著資源的整合，“政府主導(dǎo)”、“適度競爭”則指明了方向。

目前，城市公交市場已經(jīng)進入了“收”的階段，各地紛紛對現(xiàn)有的多家所有制公交企業(yè)采用兼并重組的方式，組建新的一家公交企業(yè)。2006年，大連成立公交客運集團有限公司，整合10家公交公司的資源，改變公交企業(yè)分散獨立經(jīng)營的格局，為大連公交實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、集約經(jīng)營、整合資源、深化改革搭建平臺和創(chuàng)造了條件。南京市原有7家公交企業(yè)，多種所有制并存，2013年，南京公共交通（集團）有限公司與港股控股的雅高巴士集團簽訂協(xié)議，從7家公交公司合并為一個國有公交集團公司下屬3家全資子公司（江南公交客運有限公司、揚子公交客運有限公司、新城巴士有限公司）和1家公交場站有限公司，形成以城市公交運營、場站建管為主業(yè)，出租汽車、駕校、教培、物業(yè)等多元經(jīng)營并舉的格局。重慶市于2002年整合國有公交企業(yè)經(jīng)營資產(chǎn)，以資產(chǎn)為紐帶，組建國有控股的重慶市公共交通控股（集團）有限公司，并按照“區(qū)域經(jīng)營”的思路，下屬4家公交運營全資子公司（南部公交公司、西部公交公司、北部公交公司、兩江公交公司），從企業(yè)經(jīng)營的角度，集團公司只負責(zé)票款、人事和公交線路許可的管理。2021年12月23日，廣州巴士集團正式揭牌，新掛牌成立的廣州巴士集團隸屬于廣州公共交通集團有限公司，將廣州公交集團第二公共汽車有限公司、廣州公交集團第三公共汽車有限公司、廣州公交集團電車有限公司戰(zhàn)略重組，并劃入廣州市一汽巴士有限公司和廣州快速公交運營管理有限公司國有股權(quán)，標(biāo)志著廣州市國有公共交通資源整合向縱深、向更高質(zhì)量發(fā)展邁進。2021年5月17日，長沙公交集團有限公司正式揭牌，將全市原有的8家公交企業(yè)整合為1家，開啟了長沙公交事業(yè)改革發(fā)展新里程。

從歷史的發(fā)展軌跡來看，公交市場整合是主旋律，所有一切公交資源必然統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理，對已有的公交市場進行拆分或分割絕非公交發(fā)展趨勢和方向，必須慎之又慎。為了一味追求競爭而對市場進行拆分，不排除公交公司在追求降低運營成本和提高經(jīng)濟效益的市場競爭環(huán)境下，可能會出現(xiàn)局部的市場惡性競爭、爭搶客流、線路重復(fù)，并在一定程度上可能造成公交市場的混亂秩序，不利于公交線網(wǎng)、場站設(shè)施、車輛等公交資源的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理，造成資源浪費或資源利用效率低等問題，一些偏遠地區(qū)冷僻的城鄉(xiāng)及城郊公交線路的適時開通將受到制約，或者由于政策、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的不一致，必然會影響到城鄉(xiāng)居民公交出行服務(wù)均等化，使廣大農(nóng)村百姓難以真正享受到與城市居民同等水平的公共交通服務(wù)。

二、公交運營市場的核心問題

城市公共交通是最為典型的一種準(zhǔn)公共物品，具有明顯的非競爭性、非排他性和公益性。公共物品消費者的消費行為并不能夠降低其他消費者的消費收益，公共物品消費者之間的關(guān)系是非競爭性的；而從公共物品供給的角度來看，在一定范圍內(nèi)，消費者數(shù)量增加的邊際成本約等于零。交通運輸部于2016年7月25日正式印發(fā)的《城市公共交通“十三五”發(fā)展綱要》對城市公共交通的公益屬性給出了明確的定位，即“城市公共交通是滿足人民群眾基本出行需求的社會公益性事業(yè)，與人民群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)，是政府應(yīng)當(dāng)提供的基本公共服務(wù)和重大民生工程?！蓖瑫r，城市公共交通企業(yè)作為生產(chǎn)企業(yè)又具有一定的經(jīng)營性，具有鮮明的二重性。從城市公共交通的供給與需求兩方面來看，城市公共交通應(yīng)該由政府統(tǒng)一供給、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一規(guī)劃，公共交通的經(jīng)營需要政府主導(dǎo)鼓勵公交企業(yè)改善營運條件，提供更優(yōu)質(zhì)的城市公共交通，讓人民群眾愿意乘公交、更多乘公交。

現(xiàn)階段，從國內(nèi)公交企業(yè)運營市場來看，我國城市公交企業(yè)所有制形式在中心城區(qū)的分布主要有以下幾個模式：1家國有企業(yè)或國有控股企業(yè)；2～3家企業(yè)，國有企業(yè)占主體地位；還有的城市有3家以上公交企業(yè)。從各地公交服務(wù)水平來看，公交企業(yè)的數(shù)量、所有制形式與市場秩序、服務(wù)質(zhì)量沒有必然的聯(lián)系，1家企業(yè)壟斷市場不一定服務(wù)就不好，少數(shù)幾家企業(yè)也不一定就會亂。從國外發(fā)展經(jīng)驗來看，事實也是如此，首爾市區(qū)內(nèi)66家公交公司全部為私營性質(zhì)，首爾公交乘客滿意度逐年提高，全年運送乘客達16.5億人次。因此，公交企業(yè)的所有制形式與市場秩序、服務(wù)質(zhì)量沒有必然的聯(lián)系。國有企業(yè)不一定服務(wù)就好，私營企業(yè)不一定服務(wù)就差，關(guān)鍵是如何通過運營服務(wù)協(xié)議設(shè)定服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，并建立科學(xué)合理的以服務(wù)質(zhì)量為基準(zhǔn)的補貼機制。

2017年5月1日起實施的《城市公共汽車和電車客運管理規(guī)定》（交通運輸部令2017年第5號）第十四條指出：“城市公共交通主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)規(guī)模經(jīng)營、適度競爭的原則，綜合考慮運力配置、社會公眾需求、社會公眾安全等因素，通過服務(wù)質(zhì)量招投標(biāo)的方式選擇運營企業(yè)，授予城市公共汽電車線路運營權(quán)?！钡谖迨邨l指出：“城市公共交通主管部門應(yīng)當(dāng)建立運營企業(yè)服務(wù)質(zhì)量評價制度，定期對運營企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量進行評價并向社會公布，評價結(jié)果作為衡量運營企業(yè)運營績效、發(fā)放政府補貼和線路運營權(quán)管理等的依據(jù)?！币虼耍谝砸?guī)模經(jīng)營、適度競爭為原則，以服務(wù)質(zhì)量招投標(biāo)為導(dǎo)向的公交運營市場，核心問題不在于所有制的形式等，而在于政府要規(guī)范城市公交的市場準(zhǔn)入、退出，建立起一套科學(xué)、規(guī)范的公交線路運營權(quán)授予、成本規(guī)制核算制度和服務(wù)質(zhì)量評價制度，提升公交服務(wù)質(zhì)量。