近日，交通運輸部、國家鐵路局聯(lián)合公開發(fā)布了《關(guān)于加強城際鐵路、市域(郊)鐵路監(jiān)督管理的意見》(交鐵路發(fā)〔2024〕31號，以下簡稱《意見》)。為便于有關(guān)部門、企業(yè)和社會公眾理解《意見》，做好貫徹實施工作，現(xiàn)解讀如下：

一、關(guān)于《意見》出臺背景

城際鐵路、市域(郊)鐵路是綜合交通運輸體系的重要組成部分。黨的十八大以來，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)進程加快，城際鐵路、市域(郊)鐵路發(fā)展迅速。特別是在京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等地，干線鐵路、城際鐵路、市域(郊)鐵路融合銜接，多層次軌道交通網(wǎng)絡(luò)初步構(gòu)建，對便利人民群眾出行、服務(wù)區(qū)域重大戰(zhàn)略實施、促進經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

但客觀來看，城際鐵路、市域(郊)鐵路發(fā)展也存在一些問題。一是監(jiān)管界面不清晰。部分線路的規(guī)劃審批和項目批復(fù)不一致，線路屬性不明確，監(jiān)管邊界模糊、監(jiān)管責(zé)任存在爭議。二是監(jiān)管制度不健全。鐵路行業(yè)現(xiàn)行法規(guī)制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，對多層次軌道交通網(wǎng)絡(luò)下的城際鐵路、市域(郊)鐵路實際情況考慮不夠。三是銜接協(xié)調(diào)不順暢。城際鐵路、市域(郊)鐵路與干線鐵路、城市軌道交通存在物理銜接不暢、標(biāo)準(zhǔn)兼容不夠、運營協(xié)同不完善等問題，旅客出行換乘、安全檢查等環(huán)節(jié)尚有不便。

為此，交通運輸部、國家鐵路局聯(lián)合印發(fā)《意見》，旨在厘清監(jiān)管界面、落實監(jiān)管責(zé)任，完善制度規(guī)則、強化標(biāo)準(zhǔn)供給，加強系統(tǒng)治理，進一步推動城際鐵路、市域(郊)鐵路規(guī)范有序、健康持續(xù)發(fā)展，為加快構(gòu)建現(xiàn)代綜合交通運輸體系、服務(wù)中國式現(xiàn)代化建設(shè)提供有力支撐。

二、關(guān)于明確監(jiān)管責(zé)任

《意見》明確國家鐵路局、地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局履行行業(yè)監(jiān)管責(zé)任，地方人民政府有關(guān)部門履行地方管理責(zé)任，有力推動完善國家鐵路局、地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局、地方人民政府監(jiān)管機構(gòu)分層分類監(jiān)管體系，壓實了監(jiān)管責(zé)任。

行業(yè)監(jiān)管方面，《鐵路法》第三條規(guī)定：“國務(wù)院鐵路主管部門主管全國鐵路工作，……對地方鐵路、專用鐵路和鐵路專用線進行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和幫助”?！惰F路安全管理條例》對國務(wù)院鐵路行業(yè)監(jiān)督管理部門及其設(shè)立的鐵路監(jiān)督管理機構(gòu)的安全監(jiān)督管理職責(zé)，也作出相應(yīng)規(guī)定。據(jù)此，《意見》明確“國家鐵路局、地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局按照《中華人民共和國鐵路法》《鐵路安全管理條例》有關(guān)規(guī)定，全面落實城際鐵路、市域(郊)鐵路行業(yè)監(jiān)督管理責(zé)任”。

地方管理方面，《鐵路法》第二條規(guī)定，“地方鐵路是指由地方人民政府管理的鐵路”。隨著鐵路投融資體制改革不斷深化，當(dāng)前我國鐵路建設(shè)已由中央投資為主，向中央政府、地方政府、社會資本多主體共同投資轉(zhuǎn)變。地方人民政府對其投資的城際鐵路、市域(郊)鐵路，應(yīng)當(dāng)履行管理責(zé)任?！兑庖姟访鞔_提出，“根據(jù)省級人民政府規(guī)定，承擔(dān)城際鐵路、市域(郊)鐵路等地方鐵路管理職責(zé)的省級交通運輸主管部門應(yīng)當(dāng)積極履行地方管理責(zé)任,國家鐵路局加強指導(dǎo)”。此外，部分省份由省級人民政府指定其他部門負(fù)責(zé)地方鐵路監(jiān)督管理的，《意見》要求所在地地區(qū)鐵路監(jiān)管局與該部門加強聯(lián)系，按照有關(guān)規(guī)定共同推進工作。省級交通運輸主管部門或者其他有關(guān)部門應(yīng)積極履行地方鐵路屬地責(zé)任，建立與地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局協(xié)同監(jiān)管機制。

《意見》鼓勵省級交通運輸主管部門根據(jù)本地區(qū)城際鐵路、市域(郊)鐵路技術(shù)特點、服務(wù)區(qū)域出行要求等，通過深化體制機制改革和制定地方性法規(guī)規(guī)章等多種方式，建立與本地發(fā)展實際相適應(yīng)的監(jiān)管制度和監(jiān)管方式。

三、關(guān)于企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任

《安全生產(chǎn)法》第三條要求，“強化和落實生產(chǎn)經(jīng)營單位主體責(zé)任與政府監(jiān)管責(zé)任”。《意見》在強化政府監(jiān)管責(zé)任的同時，對城際鐵路、市域(郊)鐵路運輸企業(yè)落實安全生產(chǎn)主體責(zé)任也提出具體要求。一是要求企業(yè)遵守有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、制度等規(guī)定，加強安全生產(chǎn)管理，建立全員安全生產(chǎn)責(zé)任制，推進安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化和雙重預(yù)防機制建設(shè)。二是要求城際鐵路、市域(郊)鐵路運輸企業(yè)依法辦理建設(shè)運營相關(guān)手續(xù)，按照規(guī)定申請鐵路運輸企業(yè)經(jīng)營許可，組織機車車輛駕駛?cè)藛T取得資質(zhì)許可。三是要求新建、改建城際鐵路、市域(郊)鐵路按照鐵路行業(yè)要求進行運營安全評估，經(jīng)評估合格，符合運營安全要求后方可投入運營。

四、關(guān)于完善監(jiān)管制度

《意見》對完善城際鐵路、市域(郊)鐵路監(jiān)管制度提出明確要求。一是完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，優(yōu)化《城際鐵路設(shè)計規(guī)范》，完善市域(郊)鐵路設(shè)計、驗收、造價等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，推進“四網(wǎng)融合”。二是優(yōu)化行政許可制度，根據(jù)城際鐵路、市域(郊)鐵路特點，優(yōu)化鐵路運輸企業(yè)經(jīng)營、機車車輛駕駛?cè)藛T資格等許可辦法及實施細(xì)則，進一步便利申請人。三是完善運營安全評估制度，加快制定《鐵路運營安全評估規(guī)范》《新建、改建鐵路運營安全評估辦法》，推動運營安全評估規(guī)范有效。

五、關(guān)于強化源頭監(jiān)管

城際鐵路、市域(郊)鐵路以地方政府投資為主，由地方政府統(tǒng)籌管理，一定程度上調(diào)動發(fā)揮了地方政府投資建設(shè)鐵路積極性、主動性，但也存在自批自建、片面追求高標(biāo)準(zhǔn)、重投入輕產(chǎn)出等問題。此外，跨行政區(qū)域的城際鐵路、市域(郊)鐵路建設(shè)缺乏協(xié)調(diào)主體、協(xié)調(diào)規(guī)則和整體統(tǒng)籌，各方在線位方案、建設(shè)時序、出資比例、運營模式等方面的分歧，制約了項目進度。

為了解決上述情況，國家鐵路局將強化項目前期工作監(jiān)管，研究建立與地方人民政府協(xié)同機制，加強對地方投資新建的城際鐵路、市域(郊)鐵路的項目可行性、主要技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)合理性、安全措施可靠性進行把關(guān)。同時，交通運輸部、國家鐵路局將加強對地方政府組織的城際鐵路、市域(郊)鐵路專項規(guī)劃編制的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，加強與國家有關(guān)部門溝通協(xié)同，共同開展專項規(guī)劃審核工作。

六、關(guān)于實施保障

《意見》要求，各地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局和相關(guān)省級交通運輸主管部門等要主動擔(dān)責(zé)、積極謀劃，因地制宜探索創(chuàng)新。要進一步梳理已投入運營城際鐵路、市域(郊)鐵路線路，加強與有關(guān)部門對接，推動建立統(tǒng)籌協(xié)同工作機制，協(xié)調(diào)解決城際鐵路、市域(郊)鐵路監(jiān)督管理中的問題;總結(jié)已建成運營鐵路的實踐經(jīng)驗，樹立典型、示范推廣。同時，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在城際鐵路、市域(郊)鐵路監(jiān)督管理中的技術(shù)支持作用。

下一步，交通運輸部、國家鐵路局將多措并舉、形成合力，推動《意見》落地落實，共同推動形成城際鐵路、市域(郊)鐵路持續(xù)健康發(fā)展的良好局面。