城市公交場(chǎng)站用地綜合開(kāi)發(fā)潛力大

楊衛(wèi)東 范東濤

城市公交場(chǎng)站為乘客提供上下車、候車、換乘等服務(wù)，是車輛停放、運(yùn)行調(diào)度、管理維護(hù)等活動(dòng)的場(chǎng)所和空間，是城市公共交通系統(tǒng)的重要基礎(chǔ)設(shè)施。近年來(lái)，我國(guó)深入實(shí)施城市公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，公交場(chǎng)站建設(shè)日益受到重視，但由于建設(shè)用地和資金等問(wèn)題，建設(shè)推進(jìn)難度較大，已成為城市公交發(fā)展的一大短板。急需拓展公交場(chǎng)站建設(shè)思路，推動(dòng)公交場(chǎng)站與城市公交及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，本文結(jié)合我國(guó)城市公交場(chǎng)站建設(shè)需求，提出推進(jìn)城市公交場(chǎng)站用地綜合開(kāi)發(fā)的相關(guān)建議。

公交場(chǎng)站用地綜合開(kāi)發(fā)多重利好

一是有利于促進(jìn)公交場(chǎng)站用地落實(shí)并提高用地效率。

用地供給不足是城市公交場(chǎng)站建設(shè)中最突出的問(wèn)題。目前城市公交場(chǎng)站用地主要為無(wú)償劃撥用地，并且一般占地規(guī)模較大，在土地資源稀缺、地段地價(jià)和開(kāi)發(fā)效益較高的城市中心區(qū)，用于商業(yè)、商務(wù)和住宅開(kāi)發(fā)帶來(lái)的直接經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)大于僅作為社會(huì)公益性的公交場(chǎng)站。城市中心區(qū)公交場(chǎng)站用地落實(shí)困難，往往只能將一些邊緣化、郊區(qū)化的用地劃撥為公交場(chǎng)站用地，既造成了公交場(chǎng)站供給與需求在數(shù)量上的不足，也存在空間上的錯(cuò)位。另外，目前公交場(chǎng)站大多采取獨(dú)立占地的平面式開(kāi)發(fā)，土地資源利用效率較低，造成了城市寶貴土地資源的浪費(fèi)。在城市土地資源日趨緊張的今天，必須轉(zhuǎn)變不合理的公交場(chǎng)站用地方式，推進(jìn)公交場(chǎng)站用地綜合開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)土地集約高效利用。

二是有利于解決公交場(chǎng)站“建管養(yǎng)運(yùn)”的資金問(wèn)題。

目前大多數(shù)城市公交場(chǎng)站“建管養(yǎng)運(yùn)”資金主要依靠政府財(cái)政撥款或公交企業(yè)自籌，財(cái)政投入不足、企業(yè)自籌難度大，并且公交場(chǎng)站作為劃撥用地難以融資，建設(shè)資金缺乏造成公交場(chǎng)站建設(shè)困難。另外，公交場(chǎng)站日常管理、養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營(yíng)也需要資金投入而無(wú)法創(chuàng)造效益，使得公交場(chǎng)站即便建成也難以發(fā)揮其應(yīng)有的服務(wù)效果。推進(jìn)公交場(chǎng)站用地綜合開(kāi)發(fā)，政府可利用獲取的土地出讓金補(bǔ)貼公交場(chǎng)站建設(shè)，開(kāi)發(fā)企業(yè)可依托土地進(jìn)行融資，利用開(kāi)發(fā)收益維持公交場(chǎng)站的日常管理、養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)以站養(yǎng)站，不僅能夠有效緩解公交場(chǎng)站“建管養(yǎng)運(yùn)”的財(cái)政資金壓力，實(shí)現(xiàn)場(chǎng)站自我完善與資產(chǎn)增值保值，還可為公交可持續(xù)發(fā)展提供資金保障。

三是有利于實(shí)現(xiàn)公交場(chǎng)站交通功能與城市服務(wù)功能“雙贏”。

目前公交場(chǎng)站僅以交通功能為主，并未與城市服務(wù)功能有效結(jié)合，無(wú)法做到與公交客流需求“無(wú)縫銜接”，服務(wù)水平較低。實(shí)際上，公交首末站、樞紐站等公交場(chǎng)站作為人流集散和交流中心，具備便利的交通區(qū)位條件，通過(guò)綜合開(kāi)發(fā)實(shí)現(xiàn)公交場(chǎng)站的交通功能與商業(yè)、辦公、居住、娛樂(lè)等城市功能的高效復(fù)合，促使公交供應(yīng)與需求的緊密結(jié)合和無(wú)縫銜接，有利于保障公交場(chǎng)站客流，提高公交服務(wù)水平，推動(dòng)城市用地TOD開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)交通與用地開(kāi)發(fā)“雙贏”。

國(guó)家有支持政策地方有成功實(shí)踐

城市公交場(chǎng)站用地綜合開(kāi)發(fā)得到國(guó)家層面鼓勵(lì)和支持。2012年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出，對(duì)新建公共交通設(shè)施用地的地上、地下空間，按照市場(chǎng)化原則實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)；對(duì)現(xiàn)有公共交通設(shè)施用地，支持原土地使用者在符合規(guī)劃且不改變用途的前提下進(jìn)行立體開(kāi)發(fā)；公共交通用地綜合開(kāi)發(fā)的收益用于公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和彌補(bǔ)運(yùn)營(yíng)虧損。2013年，《交通運(yùn)輸部關(guān)于貫徹落實(shí)〈國(guó)務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見(jiàn)〉的實(shí)施意見(jiàn)》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了公共交通用地綜合開(kāi)發(fā)。2019年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》，要求加強(qiáng)公交站點(diǎn)等設(shè)施建設(shè)，大力發(fā)展樞紐經(jīng)濟(jì)。

成都、杭州、廣州、南昌、南京、鄭州、深圳、廈門(mén)、常州等城市對(duì)公交場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)進(jìn)行了探索，形成了三個(gè)方面的經(jīng)驗(yàn)。

一是提前系統(tǒng)謀劃，指導(dǎo)公交場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)。

2000年，四川成都開(kāi)始對(duì)公交場(chǎng)站用地供給方式與開(kāi)發(fā)模式進(jìn)行理論研究，編制了一系列公交場(chǎng)站規(guī)劃和《成都市中心城區(qū)公交場(chǎng)站綜合體建設(shè)實(shí)施方案》，建成德源、金沙、萬(wàn)家灣等公交場(chǎng)站綜合體。2021年，江蘇省常州市交通運(yùn)輸局等七部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《常州市公共汽車客運(yùn)服務(wù)設(shè)施建設(shè)規(guī)范》，鼓勵(lì)公交場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)和立體化建設(shè)。

二是給予政策支持，保障綜合開(kāi)發(fā)順利實(shí)施。

2011年，江西南昌出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)城市公共交通優(yōu)先發(fā)展的意見(jiàn)》，要求“在確保公交場(chǎng)站基本功能的基礎(chǔ)上，因地制宜，進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)利用，相關(guān)收益用于公交事業(yè)發(fā)展”，建成紅谷客運(yùn)配套中心、公交營(yíng)運(yùn)中心等綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。2013年，浙江杭州印發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)施方案》，要求“規(guī)劃允許上蓋物業(yè)的公交場(chǎng)站，采取綜合開(kāi)發(fā)方式”，完成老三場(chǎng)、北大橋、焦家村等公交地塊的綜合開(kāi)發(fā)。2019年，江蘇南京印發(fā)《市政府辦公廳關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)工作實(shí)施意見(jiàn)（試行）》，將公交場(chǎng)站納入城鎮(zhèn)低效用地，調(diào)整用地性質(zhì)進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)，已開(kāi)展所街等公交場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)。2021年，河南鄭州出臺(tái)《鄭州市人民政府關(guān)于鄭州市推進(jìn)公交場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)的實(shí)施意見(jiàn)》，支持公交場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)以緩解公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資壓力。

三是通過(guò)配建形式，實(shí)現(xiàn)社會(huì)群體多方共贏。

深圳、廣州、南京、西安等多個(gè)城市出臺(tái)了建設(shè)項(xiàng)目配建公交場(chǎng)站的政策文件。廈門(mén)將公交場(chǎng)站與社會(huì)保障性住房相結(jié)合，建成觀音山公寓公交綜合體等項(xiàng)目。

建議在綜合開(kāi)發(fā)利用方面強(qiáng)化優(yōu)惠扶持

為了保障城市公交場(chǎng)站可持續(xù)發(fā)展，更好地服務(wù)城市公交與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，滿足人民群眾美好出行需求，建議重點(diǎn)從五個(gè)方面推進(jìn)公交場(chǎng)站用地綜合開(kāi)發(fā)。

一是強(qiáng)化公交場(chǎng)站規(guī)劃先導(dǎo)作用。

規(guī)劃是龍頭，起先導(dǎo)和控制作用。根據(jù)城市發(fā)展，及時(shí)編制或修編公交場(chǎng)站專項(xiàng)規(guī)劃，以綜合利用為主導(dǎo)，科學(xué)規(guī)劃布局城市公交場(chǎng)站，加大公交場(chǎng)站用地控制力度，嚴(yán)禁任意調(diào)整和占用公交用地。

二是切實(shí)落實(shí)公交場(chǎng)站配建要求。

結(jié)合建設(shè)項(xiàng)目配套建設(shè)公交場(chǎng)站是解決公交場(chǎng)站建設(shè)用地、資金問(wèn)題的一種有效途徑，是實(shí)施綜合開(kāi)發(fā)的一種有效方式。建議按照《城市公共汽電車場(chǎng)站配置規(guī)范》要求，嚴(yán)格落實(shí)公交場(chǎng)站配建制度，結(jié)合交通樞紐、住宅小區(qū)、商業(yè)中心、產(chǎn)業(yè)集中區(qū)、旅游景點(diǎn)、學(xué)校、醫(yī)院和大型公共活動(dòng)場(chǎng)所等建設(shè)項(xiàng)目配建公交場(chǎng)站，由相關(guān)部門(mén)在下達(dá)規(guī)劃設(shè)計(jì)條件中提出配建要求。配建公交場(chǎng)站應(yīng)與建設(shè)項(xiàng)目同步規(guī)劃、同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè)、同步竣工、同步投入使用。

三是加強(qiáng)公交場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)用地政策支持。

土地是公交場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)，用地性質(zhì)是制約綜合開(kāi)發(fā)的難點(diǎn)及關(guān)鍵點(diǎn)。目前各城市公交場(chǎng)站土地性質(zhì)一般為交通設(shè)施用地，由政府無(wú)償劃撥，僅能進(jìn)行場(chǎng)站及配套設(shè)施建設(shè)，且地塊容積率低，不具備綜合開(kāi)發(fā)的條件。建議政府出臺(tái)相關(guān)政策文件支持存量公交場(chǎng)站用地調(diào)整用地性質(zhì)，將既有公交場(chǎng)站用地由交通設(shè)施用地屬性調(diào)整為經(jīng)營(yíng)性用地，再以“招拍掛”或協(xié)議出讓的方式出讓給開(kāi)發(fā)企業(yè)進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)，在保證公交場(chǎng)站功能不減的前提下，提高公交場(chǎng)站用地的使用效率和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度。新規(guī)劃公交場(chǎng)站，建議合理配比公益功能與商業(yè)功能，找準(zhǔn)公交公益服務(wù)與商業(yè)營(yíng)利的平衡點(diǎn)，既保障場(chǎng)站功能，又利用開(kāi)發(fā)收益反哺公交經(jīng)營(yíng)不足。

四是加大公交場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)資金扶持力度。

建議政府出臺(tái)相關(guān)政策，明確用于綜合開(kāi)發(fā)的公交場(chǎng)站用地出讓后收益按比例或扣除國(guó)家政策規(guī)定的稅費(fèi)后全額返還公交事業(yè)，用作后續(xù)建設(shè)和開(kāi)發(fā)。給予公交場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)建設(shè)的加油站、加氣站、充電站等項(xiàng)目對(duì)外經(jīng)營(yíng)資質(zhì)許可，為綜合開(kāi)發(fā)提供證照辦理便利，減免土地、房產(chǎn)租賃等稅費(fèi)，免征各項(xiàng)建設(shè)規(guī)費(fèi)等優(yōu)惠扶持政策。

五是出臺(tái)公交場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)建設(shè)指南。

當(dāng)前關(guān)于公交場(chǎng)站用地綜合開(kāi)發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范比較缺乏，建議相關(guān)部門(mén)出臺(tái)公交場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)建設(shè)指南，統(tǒng)籌優(yōu)化相關(guān)政策、標(biāo)準(zhǔn)和工作機(jī)制，引進(jìn)綜合開(kāi)發(fā)專業(yè)機(jī)構(gòu)，進(jìn)行有整體規(guī)劃的統(tǒng)一性、專業(yè)性開(kāi)發(fā)，在確保交通功能順利發(fā)揮的前提下，避免交通功能與綜合開(kāi)發(fā)業(yè)態(tài)的相互影響，提高運(yùn)行效率，實(shí)現(xiàn)有機(jī)融合。

（楊衛(wèi)東系華設(shè)設(shè)計(jì)集團(tuán)股份有限公司董事長(zhǎng)，范東濤系該公司副總裁）