前不久發(fā)生的河南商丘公交“停運(yùn)”事件，再次引發(fā)對城市公交運(yùn)營困境的熱議。地方政府財(cái)政緊縮，企業(yè)用人用車成本增長，票務(wù)收入下降，導(dǎo)致公交企業(yè)運(yùn)營現(xiàn)金流斷裂，不少公交企業(yè)甚至喊出“克服艱難，活下去”的口號。

對當(dāng)下城市公交困境而言，最需要回答的問題不再是公交對城市能帶來什么好處、對城市交通作出什么貢獻(xiàn)，而是如何在地方政府財(cái)政能力約束下最大化公交的產(chǎn)出和效益，保障城市公交的可持續(xù)發(fā)展。

01

現(xiàn)實(shí)發(fā)展與“公交優(yōu)先”導(dǎo)向

存在一定偏差

自二十多年前筆者進(jìn)入大學(xué)學(xué)習(xí)交通專業(yè)以來，公共交通一直被作為城市交通中運(yùn)輸效率最高、單位能耗排放最小的理想交通方式。如果翻一翻十五年前甚至二十年前大部分城市的綜合交通規(guī)劃報(bào)告，或者公共交通專項(xiàng)規(guī)劃報(bào)告，會發(fā)現(xiàn)“公交優(yōu)先”一直被作為解決城市交通擁堵的核心戰(zhàn)略，公共交通出行的分擔(dān)率也長期作為核心指標(biāo)被列入規(guī)劃中。

近幾年公交在不同類型城市的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，似乎與當(dāng)初的設(shè)想偏離越來越大。盡管我們一直強(qiáng)調(diào)綜合交通系統(tǒng)思維，但公交出行分擔(dān)率指標(biāo)導(dǎo)向下的公交規(guī)劃供給卻未得到預(yù)想的結(jié)果，公交與私人機(jī)動車交通之間似乎并未形成良好的協(xié)作關(guān)系。除了小汽車出行的競爭之外，互聯(lián)網(wǎng)出行、電動自行車出行也對公交客流市場形成明顯爭奪，加上近三年疫情對出行行為的影響，公交在部分城市出行中的市場占有率呈現(xiàn)出斷崖式下滑。

運(yùn)營虧損補(bǔ)貼不足以維持企業(yè)經(jīng)營，通過公交“停運(yùn)”這樣戲劇化的形式表現(xiàn)出來，恐怕不能單純以補(bǔ)貼缺口問題來看待。

補(bǔ)貼對于公交的意義在哪里？這也許是解決問題前需要理清楚的事情。筆者嘗試從公共性、集約性和正外部性三個(gè)角度來簡要討論。

從公共性角度看，很多報(bào)告和文件中明確指出公交是公益性事業(yè)，因此長期執(zhí)行低票價(jià)政策。

這也是城市政府對公交運(yùn)營虧損進(jìn)行補(bǔ)貼的重要依據(jù)，當(dāng)然也成為企業(yè)向政府要求補(bǔ)貼的重要理由。但相比公益性，筆者更愿意稱其為公共性。無論是國營還是民營，公交出行服務(wù)與供水、環(huán)衛(wèi)等公共服務(wù)一樣都是受政府管制的行業(yè)，具有必要性和均等性，特別是對機(jī)動化能力不足人群的保障。從公共性角度出發(fā)，政府對企業(yè)虧損補(bǔ)貼意義之一就在于向企業(yè)購買服務(wù)，并均等地提供給市民。既然是購買，當(dāng)然需要結(jié)合地方政府的財(cái)力來考慮購買公交服務(wù)的規(guī)模和服務(wù)水平。當(dāng)下部分城市的補(bǔ)貼困境，一定程度上反映了地方政府在公交運(yùn)營服務(wù)投入中還缺乏對于財(cái)力匹配維度的系統(tǒng)考量。

從集約性角度看，盡管一直以來我們在“公交優(yōu)先”的宣傳中潛移默化地將公交運(yùn)輸效率高作為優(yōu)先發(fā)展的理由之一，但公交的真實(shí)運(yùn)輸效率評價(jià)需要以實(shí)際客流量為基礎(chǔ)。

在公交上座率低到一定程度的情況下，實(shí)際的運(yùn)輸效率未必比私人機(jī)動車高。公交服務(wù)投入有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，即在一定范圍內(nèi)，公交投入越大，產(chǎn)出單位服務(wù)能力邊際成本越低。從集約性角度出發(fā)，財(cái)政資金投入，不但要體現(xiàn)公交規(guī)模經(jīng)濟(jì)下的產(chǎn)出邊際成本降低，還要將產(chǎn)出效益的邊際成本納入考量，這樣才能真正最大化公交服務(wù)供給的實(shí)際社會福利水平。簡單來說，衡量發(fā)展公交投入與效果是否有集約性特征，一方面需要衡量通過政府的公共投入能否迅速增大和保持公交線網(wǎng)的服務(wù)范圍和密度，以及提升服務(wù)質(zhì)量；另一方面也要衡量通過公交服務(wù)水平和競爭力的提升，能否真正吸引到更多乘客，一定程度上降低單位乘客或乘客公里的運(yùn)輸成本。這才是通過公共資源投入提高公交運(yùn)輸集約性的體現(xiàn)。因此，特別需要對公交線網(wǎng)的車公里投入成本、客流量、客公里等指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)控，并進(jìn)行成本效益分析，以此來衡量財(cái)政補(bǔ)貼的實(shí)際效果。

從正外部性看，公交補(bǔ)貼也具有對城市交通的正外部性，通過補(bǔ)貼，提高公交競爭力，增加集約化出行的比重，可以減少私人機(jī)動化出行，進(jìn)而降低城市交通的能耗排放、交通事故，從而緩解城市交通擁堵，提升整個(gè)城市的交通效率。

這正是規(guī)劃領(lǐng)域?qū)⒐灰暈榫G色出行，解決城市交通問題的戰(zhàn)略意義所在。但這種正外部性的達(dá)成要基于現(xiàn)實(shí)的客流轉(zhuǎn)移以及達(dá)到一定的客流強(qiáng)度。公交對城市交通的正外部性要以真實(shí)結(jié)果為導(dǎo)向，不能以公交系統(tǒng)的運(yùn)輸能力代替實(shí)際的客運(yùn)量。

02

多方面因素影響公交補(bǔ)貼效率

城市公交的財(cái)政補(bǔ)貼有國家、省和市三個(gè)主要來源。在國家層面，過去的燃油補(bǔ)貼、新能源車輛運(yùn)營補(bǔ)貼等逐步退坡。省級層面的補(bǔ)貼往往以政策引導(dǎo)性為主，如城鄉(xiāng)線路補(bǔ)貼、公交一體化創(chuàng)建獎勵補(bǔ)貼等。市級層面的補(bǔ)貼主要面向企業(yè)的實(shí)際運(yùn)營虧損缺口，主要起到兜底作用。對企業(yè)而言，不管補(bǔ)貼名目為何，都是用于補(bǔ)償非市場化票價(jià)制度帶來的經(jīng)營性虧損，目前很多城市的補(bǔ)貼政策傾向于簡單地直接兜底虧損額，且缺乏相關(guān)專業(yè)績效考核約束，不能很好地起到激勵和引導(dǎo)企業(yè)發(fā)展的作用。這也容易陷入越補(bǔ)越虧、越虧越補(bǔ)的循環(huán)。

巨大運(yùn)營虧損缺口似乎是公交當(dāng)下困境的來源，但筆者看來，這在很大程度上是公交財(cái)政投入補(bǔ)貼的效率未得到充分發(fā)揮的必然結(jié)果。下面從三個(gè)方面簡單談?wù)劰谎a(bǔ)貼效率的問題。

路權(quán)保障缺失的短板導(dǎo)致運(yùn)營補(bǔ)貼低效。

相較于近年來在公交車輛大批量電動化、公交線網(wǎng)規(guī)模迅速增長上的大筆投入，在公交路權(quán)保障方面的經(jīng)濟(jì)和政策投入似乎一直不夠充分。與公交運(yùn)行路權(quán)相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施，如場站、公交站臺、公交專用道、專用信號燈等投入與公交運(yùn)力規(guī)模的增加并不匹配。不少城市為了完成公交優(yōu)先設(shè)施的建設(shè)指標(biāo)，在公交客流較低的城市外圍區(qū)域、或者道路條件好但公交出行不多的路段上設(shè)置公交專用道、專用信號燈等，直接導(dǎo)致了公交基礎(chǔ)設(shè)施中大量財(cái)政投入資金的低效甚至浪費(fèi)。與私人機(jī)動化在空間上的門到門以及時(shí)間上的說走就走相比，公交的可靠性和運(yùn)行速度得不到道路設(shè)施的保障，甚至變得更糟糕，最終公交拿得出手的競爭力恐怕只剩下低票價(jià)。

補(bǔ)貼長期聚焦運(yùn)營成本本身，無法激發(fā)企業(yè)的主觀能動性。

城市公交具有一定的天然壟斷特征。在缺乏市場競爭的條件下，運(yùn)營企業(yè)的主觀能動性相對不足，容易導(dǎo)致企業(yè)自身運(yùn)營效率難以提高。目前由于補(bǔ)貼不足，很多地方開始倒逼公交企業(yè)從經(jīng)營上采取降本增效措施，但“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”式的被動管理必定不是企業(yè)乃至行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的長久之計(jì)。

從成因上看，公交線路形成具有較強(qiáng)的歷史路徑依賴，由于缺乏有效的線路進(jìn)入和退出制度引導(dǎo)，大部分公交運(yùn)營企業(yè)對于存在問題的線網(wǎng)缺乏主動調(diào)整或者主動提出調(diào)整請求的動力。筆者團(tuán)隊(duì)曾經(jīng)通過對公交線路運(yùn)營數(shù)據(jù)的專項(xiàng)分析發(fā)現(xiàn)，一些線路的單客成本竟能超過百元。但這些成本問題并未引起足夠注意，財(cái)政補(bǔ)貼的效率下滑情況可想而知。另外，由于城市空間發(fā)展太快，以及部分城市軌道交通投入后的客流結(jié)構(gòu)變化，交通規(guī)劃部門制定的線網(wǎng)規(guī)劃和優(yōu)化方案過于超前和理想，與公交企業(yè)自身的運(yùn)力水平以及管理實(shí)際無法有效銜接，導(dǎo)致規(guī)劃方案不注重實(shí)際運(yùn)營，結(jié)果企業(yè)運(yùn)營也就不能很好地執(zhí)行規(guī)劃方案?，F(xiàn)實(shí)中大部分公交線網(wǎng)規(guī)劃最重要的作用是解決公交場站的用地問題。

從對策上看，很多城市想通過單純的成本規(guī)制來控制公交企業(yè)運(yùn)營的成本水平，但絕大部分的成本規(guī)制是基于當(dāng)前公交運(yùn)力投入水平下進(jìn)行的成本控制。即便對企業(yè)的各項(xiàng)運(yùn)營成本項(xiàng)進(jìn)行了很好的控制，但公交整體效益的發(fā)揮除了企業(yè)高效經(jīng)營外，更需要明確合理的線網(wǎng)和運(yùn)力投入作為前提。由于各個(gè)地方情況的差異、運(yùn)力投入和運(yùn)營任務(wù)前置條件的不成熟，目前公交企業(yè)成本規(guī)制的制定與實(shí)施并不能很好地形成長效機(jī)制，對發(fā)揮企業(yè)主觀能動性以及調(diào)整優(yōu)化公交的供給作用有限。

綜合交通方式的協(xié)作不夠，存在無效和重復(fù)投入。

一直以來公交與私人機(jī)動化交通方式之間都被認(rèn)為是競爭關(guān)系。但從城市綜合交通發(fā)展戰(zhàn)略的高度來看，公交和私人機(jī)動化交通方式之間是存在一定的協(xié)作關(guān)系的。香港、新加披等城市的經(jīng)驗(yàn)表明，城市交通的負(fù)外部性需要通過政府管制這個(gè)有形的手來進(jìn)行干預(yù)，通過第一次道路資源分配，為道路系統(tǒng)整體效率的提升打下基礎(chǔ)。如果給與公交相應(yīng)的路權(quán)保障，提升運(yùn)行速度和可靠性，公交上座率的提升同時(shí)會減少私人機(jī)動化交通的出行量，那么公交和私人機(jī)動化的運(yùn)輸效率也會整體得到提高。從經(jīng)濟(jì)調(diào)控的角度來看，目前公交的票價(jià)水平已經(jīng)沒有任何空間，通過征收擁堵費(fèi)、提高停車成本等手段對私人小汽車使用進(jìn)行經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)又會給地方政府帶來較大壓力。而通過規(guī)范公交車輛的行駛環(huán)境，保障公交路權(quán)來提升公交競爭力是一個(gè)目前最可能行得通的手段。

此外，隨著互聯(lián)網(wǎng)出行的發(fā)展，網(wǎng)約車和共享單車為城市提供了類公共服務(wù)的交通出行選擇。盡管看上去是企業(yè)行為，但部分互聯(lián)網(wǎng)出行平臺通過運(yùn)力的過度和無序投放，以近乎傾銷的方式對城市道路空間和公共空間進(jìn)行占用，對城市交通系統(tǒng)形成了短時(shí)沖擊，改變了出行習(xí)慣。公交的政府投入與互聯(lián)網(wǎng)平臺的交通服務(wù)投放之間形成了一定的重復(fù)，產(chǎn)生了不必要的內(nèi)部競爭。

筆者觀察到軌道站點(diǎn)的接駁線路與共享單車之間就存在較多直接競爭，如分流乘客，占用公交站臺和人行道空間影響公交車和乘客進(jìn)出等。筆者在訪談中多次聽到公交企業(yè)抱怨共享電單車對公交客源的爭奪。盡管互聯(lián)網(wǎng)交通服務(wù)為出行者提供了更多方便，但其傾銷式的擴(kuò)張帶來的社會成本一直未被足夠重視。例如：共享單車的押金問題、占用公共空間導(dǎo)致的額外管理成本、“單車墳場”等。近兩年共享單車紛紛漲價(jià)，其便捷性和可靠性也會逐漸回歸理性。在政府大量補(bǔ)貼投入公交的背景下，互聯(lián)網(wǎng)交通與公交之間的綜合交通協(xié)作關(guān)系也需要得到重視。

03

給當(dāng)下公交發(fā)展困境的建議

行業(yè)管理思維要逐步轉(zhuǎn)向運(yùn)營精細(xì)化和專業(yè)化。

快速城市化階段，由于公交出行需求增加的預(yù)期，形成了以增加服務(wù)供給、提升服務(wù)水平的公交系統(tǒng)快速增長模式。進(jìn)入城市化下半場，這種模式已經(jīng)無法適應(yīng)當(dāng)下城市交通發(fā)展需要。首先，在城市由建設(shè)為主進(jìn)入到運(yùn)營為主的階段后，地方政府當(dāng)下的財(cái)力支持水平需要作為公交系統(tǒng)運(yùn)力規(guī)模的重要約束條件，作為公交線網(wǎng)服務(wù)范圍和服務(wù)水平制定的依據(jù)。其次，公交系統(tǒng)規(guī)劃要充分考慮運(yùn)營的需要。當(dāng)下新能源車輛運(yùn)營過程中的充電補(bǔ)電需求以及電池衰減特征與以往的燃油車有很大差別，在場站規(guī)劃、車隊(duì)規(guī)模、線路長度、車輛調(diào)度等方面要充分考慮，同時(shí)規(guī)劃階段要對企業(yè)運(yùn)營的人力成本進(jìn)行估算。最后，要建立穩(wěn)定的線網(wǎng)調(diào)整機(jī)制，制度化公交線路的開辟、調(diào)整和退出規(guī)則，以應(yīng)對不斷變化的需求。公交系統(tǒng)的評價(jià)指標(biāo)也要由側(cè)重規(guī)劃建設(shè)的線網(wǎng)密度、站點(diǎn)覆蓋率以及萬人標(biāo)臺保有量等設(shè)施規(guī)模指標(biāo)，向服務(wù)質(zhì)量、成本控制水平、實(shí)際客流水平等運(yùn)營指標(biāo)轉(zhuǎn)變。

運(yùn)輸效率的提升要充分考慮路權(quán)保障。

如前文所述，目前公交系統(tǒng)效率提升的重要抓手不在運(yùn)力投入，而在運(yùn)行速度和可靠性的提高。城市交通擁堵的治理是當(dāng)下的城市交通熱點(diǎn)，但城市公共交通運(yùn)行條件的改善也需要引起足夠重視。在大客流走廊以及目前公交運(yùn)行速度慢的路段和區(qū)域，要通過公交專用道、專用交叉口進(jìn)口道以及公交信號優(yōu)先等措施保障和提升公交運(yùn)行速度。公交站臺是乘客進(jìn)入公交系統(tǒng)的大門，應(yīng)結(jié)合公交運(yùn)營的實(shí)際需要將公交站臺設(shè)施規(guī)范化，給與足夠的候車和上下車空間，并保障乘客安全和公交站臺的使用權(quán)。在運(yùn)營管理上要提升公交運(yùn)行速度和可靠性，提高車輛到站的準(zhǔn)點(diǎn)率，在暫時(shí)無法滿足準(zhǔn)點(diǎn)率的條件下，要盡量保證公交發(fā)車間隔的均勻性。

運(yùn)營補(bǔ)貼要厘清權(quán)責(zé)邊界，更要配套監(jiān)管制度。

政府對公交的財(cái)政補(bǔ)貼是為公交運(yùn)營服務(wù)進(jìn)行買單，因此需要將實(shí)際的公交運(yùn)營虧損從企業(yè)經(jīng)營內(nèi)容中提取出來，才能準(zhǔn)確衡量公交財(cái)政投入的效率，對企業(yè)的公交運(yùn)營起到激勵和引導(dǎo)作用。大部分公交公司作為國有企業(yè)，在地方政府有需求的時(shí)候經(jīng)常會提供很多臨時(shí)運(yùn)輸服務(wù)，如大型活動保障、上下學(xué)專線運(yùn)營、高峰期間應(yīng)急運(yùn)輸?shù)?，企業(yè)也會利用自身運(yùn)力提供一些外部包車服務(wù)。這些運(yùn)輸服務(wù)的成本其實(shí)并不應(yīng)該包含在政府購買公交服務(wù)的財(cái)政補(bǔ)貼中。此外很多城市意圖通過給與公交企業(yè)一定的地產(chǎn)物業(yè)或者其他資產(chǎn)來讓企業(yè)自身造血，這種情況下，更要分清楚企業(yè)提供公共服務(wù)和自身經(jīng)營的責(zé)任邊界，避免財(cái)政補(bǔ)貼的投入混亂。

其次要在規(guī)劃和運(yùn)營過程中引入詳細(xì)專業(yè)的財(cái)務(wù)維度分析。公交線路有熱線有冷線，有為了達(dá)到基本公共服務(wù)覆蓋的兜底線路，有為了服務(wù)大客流而重復(fù)設(shè)置的線路。除了對客流特征進(jìn)行分析外，也需要分線路、分區(qū)域、分時(shí)段進(jìn)行詳細(xì)的財(cái)務(wù)分析。只有細(xì)化了規(guī)劃和運(yùn)營的財(cái)務(wù)分析，才能對財(cái)政資金使用效率進(jìn)行全面監(jiān)控，為線網(wǎng)調(diào)整和優(yōu)化提供可靠的投入產(chǎn)出比依據(jù)。

最后要從地方公共服務(wù)績效的角度建立公交財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制。保障公交運(yùn)行是地方政府的事權(quán)，盡管中央和省級長期以來有過各種補(bǔ)貼，但市縣級層面需要為本地的公交運(yùn)營可持續(xù)性負(fù)責(zé)。因此，地方政府需要建立公交運(yùn)營成本核算規(guī)則，建立公交運(yùn)營質(zhì)量考核與補(bǔ)貼的聯(lián)動機(jī)制。在財(cái)力和運(yùn)力約束下對公交線網(wǎng)進(jìn)行規(guī)劃，對產(chǎn)出和效益進(jìn)行監(jiān)控評價(jià)，在客運(yùn)效益方面除了客流量外，還需要引入客流周轉(zhuǎn)量（客公里）的分析，真正體現(xiàn)公交運(yùn)輸?shù)木C合效益。面對當(dāng)下公交境況，急需建立制度化的地方運(yùn)營補(bǔ)貼政策，保障公交企業(yè)現(xiàn)金流的可持續(xù)性。

注：

文中“公交”特指以巴士為運(yùn)營車輛的公共交通，不包含軌道交通。

作者系“上海邑途交通咨詢”負(fù)責(zé)人，交通和城市規(guī)劃專家；竺筱韻和王勢華對此文亦有貢獻(xiàn)。