11月22日”2022年中國(guó)城市公共交通學(xué)術(shù)年會(huì)”在南京召開(kāi)。中國(guó)土木工程學(xué)會(huì)城市公共交通分會(huì)副理事長(zhǎng)，常州公交集團(tuán)黨委副書(shū)記、總經(jīng)理吳強(qiáng)應(yīng)邀作了《實(shí)施成本規(guī)制方案 建立科學(xué)補(bǔ)貼機(jī)制——常州公交成本規(guī)制方案介紹》主題演講。
中國(guó)土木工程學(xué)會(huì)城市公共交通分會(huì)副理事長(zhǎng)，常州公交集團(tuán)黨委副書(shū)記、總經(jīng)理吳強(qiáng)
實(shí)施成本規(guī)制方案 建立科學(xué)補(bǔ)貼機(jī)制
一、常州公交簡(jiǎn)介
常州市公共交通集團(tuán)有限責(zé)任公司(以下簡(jiǎn)稱“常州公交”)成立于1960年5月，是常州市區(qū)經(jīng)營(yíng)城市公交客運(yùn)的國(guó)有企業(yè)，內(nèi)設(shè)15個(gè)職能部門、6個(gè)基層單位，另有1個(gè)全資子公司、7個(gè)股份合作公司。截至2022年10月，職工4952人，公交線路292條，線路長(zhǎng)度4441.4公里，運(yùn)營(yíng)車輛2063輛，公交場(chǎng)站144處，普通站點(diǎn)7007個(gè)、BRT站點(diǎn)76個(gè)。
近年來(lái)，常州市委、市政府高度重視城市公交發(fā)展，連續(xù)多年將城市公交服務(wù)項(xiàng)目納入政府為民辦實(shí)事項(xiàng)目和政府工作報(bào)告予以推進(jìn)落實(shí)。2011年起，常州市建立起政府財(cái)政保障公交購(gòu)車資金和低票價(jià)政策虧損的補(bǔ)貼機(jī)制，明確公共交通發(fā)展納入各級(jí)政府公共財(cái)政保障體系，列入年度財(cái)政預(yù)算，2011—2021年，常州市委、市政府累計(jì)投入公交財(cái)政補(bǔ)貼資金75.43億元，保障城市公交事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。在此背景下，常州公交在城區(qū)公交發(fā)展一體化、票制票價(jià)惠民化、公交運(yùn)行快速化、公交車輛空調(diào)化的發(fā)展基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了運(yùn)營(yíng)調(diào)度智能化、考核體系規(guī)范化、經(jīng)營(yíng)管理標(biāo)準(zhǔn)化，建立了質(zhì)量、環(huán)境、職業(yè)健康安全和信息安全“四位一體”綜合管理體系。
二、財(cái)政補(bǔ)貼政策發(fā)展歷程
2007年，在常州市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，常州開(kāi)啟了一場(chǎng)“公交革命”，其中主要措施之一就是降低票價(jià)，全面實(shí)行一元一票制，刷卡六折優(yōu)惠。隨著票制票價(jià)惠民政策的不斷深入，常州公交的營(yíng)業(yè)收入大幅下降，運(yùn)營(yíng)成本逐年上升，兩者之間的差額逐步增大。為此，在2010年8月，常州市財(cái)政局和交通運(yùn)輸局聯(lián)合印發(fā)了《常州市公交客運(yùn)服務(wù)成本規(guī)制方案（試行）》，于2011年正式實(shí)施，并在2015年進(jìn)行了修訂。十余年來(lái)，經(jīng)過(guò)五個(gè)階段的不斷探索發(fā)展，我市初步建成了與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、群眾公交出行需求相適應(yīng)的公交財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制。
（一）第一階段（2011—2014年）
成本規(guī)制。根據(jù)成本規(guī)制方案實(shí)施政策性虧損補(bǔ)貼，根據(jù)實(shí)際購(gòu)車實(shí)施購(gòu)車補(bǔ)貼，財(cái)政補(bǔ)貼后基本保持收支平衡。
（二）第二階段（2015—2017年）
政府購(gòu)買服務(wù)。不再區(qū)分政策性虧損和購(gòu)車補(bǔ)貼，在2014年公交財(cái)政補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，2015—2017年公交財(cái)政補(bǔ)貼逐年降低5%。
（三）第三階段（2018—2019年）
定額運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。每年定額補(bǔ)貼公交政策性虧損6.3億元，購(gòu)車補(bǔ)貼另行結(jié)算。
（四）第四階段（2020—2021年6月）
成本規(guī)制。公交政策性虧損按成本規(guī)制補(bǔ)貼，購(gòu)車按實(shí)際采購(gòu)金額補(bǔ)貼，同時(shí)明確了重大事項(xiàng)的管理權(quán)限和流程。
（五）第五階段（2021年7月至今）
成本規(guī)制。相較于第四階段的成本規(guī)制，公交財(cái)政保障機(jī)制取得重大突破，除補(bǔ)貼方式維持不變外，還解決了相關(guān)歷史遺留問(wèn)題，如明確了常州公交2021年以前年度虧損的彌補(bǔ)方案；2021年7月起，公交財(cái)政補(bǔ)貼由一市三區(qū)調(diào)整為一市五區(qū)分擔(dān)；2022年起，各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼資金不再滯后一年撥付；2021年7月起，各區(qū)財(cái)政補(bǔ)貼資金撥付不到位，由市級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌各區(qū)相關(guān)收入來(lái)源扣款。
三、成本規(guī)制方案概況
（一）成本規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)值的設(shè)定
1. 采用縱向指標(biāo)而非橫向指標(biāo)作為規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)值
常州公交采用本企業(yè)前三年各項(xiàng)成本的平均數(shù)作為規(guī)制當(dāng)年的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)，而不是采用其他城市的相關(guān)數(shù)據(jù)，主要考慮三方面的因素：一是其他城市的相關(guān)數(shù)據(jù)不能及時(shí)準(zhǔn)確獲取；二是不同企業(yè)核算口徑不一致，導(dǎo)致相關(guān)數(shù)據(jù)不具可比性；三是不同城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公交發(fā)展情況各不相同。
2. 采用運(yùn)營(yíng)里程而非客運(yùn)量作為標(biāo)準(zhǔn)值
主要考慮兩方面的因素：一方面，公交企業(yè)變動(dòng)成本與運(yùn)營(yíng)里程的關(guān)系更為密切，若采用客運(yùn)量作為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，易引發(fā)減少發(fā)車班次、降低服務(wù)水平等經(jīng)營(yíng)行為；另一方面，部分政府指令性公交線路，比如“村村通”等偏遠(yuǎn)公交線路，客運(yùn)量明顯不足，若按客運(yùn)量給予補(bǔ)貼，則不能有效滿足群眾公交出行需求，同時(shí)也會(huì)導(dǎo)致公交服務(wù)覆蓋不足和服務(wù)品質(zhì)下降。
（二）成本規(guī)制的具體內(nèi)容
常州公交成本規(guī)制方案包括規(guī)制成本和規(guī)制收入兩大類。規(guī)制成本分為十一個(gè)大項(xiàng)，分別是人工成本、燃料費(fèi)、保修材料費(fèi)、輪胎費(fèi)、折舊費(fèi)、運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)費(fèi)、事故費(fèi)、營(yíng)業(yè)稅金及附加、管理費(fèi)用、財(cái)務(wù)費(fèi)用、營(yíng)業(yè)外支出等。其中人工成本采用社會(huì)平均工資作為標(biāo)準(zhǔn)，燃料費(fèi)按照各車型消耗的燃料進(jìn)行細(xì)分，分別核算消耗量。規(guī)制收入包括票款收入、三產(chǎn)收入、其他補(bǔ)貼等，按照當(dāng)年度實(shí)際發(fā)生值確定。
（三）成本規(guī)制的實(shí)施程序
政府財(cái)政部門對(duì)常州公交采用差額補(bǔ)貼的方式，即補(bǔ)貼數(shù)為規(guī)制成本扣除規(guī)制收入后的差額部分，同時(shí)將政策性虧損補(bǔ)貼資金納入當(dāng)年度預(yù)算，按季預(yù)撥，并根據(jù)第三方機(jī)構(gòu)關(guān)于常州公交的專項(xiàng)成本規(guī)制審計(jì)報(bào)告，進(jìn)行年度清算。
四、成本規(guī)制的實(shí)施意義
（一）成本規(guī)制是規(guī)范公交企業(yè)成本管理的科學(xué)辦法
成本規(guī)制作為科學(xué)的管理工具，得到公交行業(yè)的普遍認(rèn)可，是有事實(shí)依據(jù)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的，該制度的出臺(tái)徹底解決了以往一事一議、討價(jià)還價(jià)的落后機(jī)制，形成了一套規(guī)范、合理、高效的科學(xué)管理辦法。
（二）成本規(guī)制是保障公交企業(yè)正常運(yùn)營(yíng)的制度基礎(chǔ)。
公交企業(yè)的正常運(yùn)營(yíng)離不開(kāi)政府財(cái)政的補(bǔ)貼資金，補(bǔ)貼資金的合理確定離不開(kāi)科學(xué)的制度基礎(chǔ)，成本規(guī)制方案作為政府部門文件，是補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的“一把尺”，能夠有效保障公交企業(yè)的正常運(yùn)營(yíng)。
（三）成本規(guī)制是調(diào)動(dòng)公交企業(yè)降本增效的激勵(lì)手段
成本規(guī)制的各項(xiàng)指標(biāo)采用前三年滾動(dòng)平均值作為規(guī)制當(dāng)年的標(biāo)準(zhǔn)值，在標(biāo)準(zhǔn)值范圍內(nèi)的予以認(rèn)可，超出標(biāo)準(zhǔn)值的由企業(yè)自行承擔(dān)，這種機(jī)制本身就是“擠海綿”的過(guò)程，需要企業(yè)充分調(diào)動(dòng)自身積極性，不斷尋求降本增效的有效途徑，確保各項(xiàng)成本控制在標(biāo)準(zhǔn)值范圍之內(nèi)。
（四）成本規(guī)制是評(píng)價(jià)公交企業(yè)管理水平的重要標(biāo)準(zhǔn)
成本控制是衡量企業(yè)管理水平的一項(xiàng)重要指標(biāo)，該項(xiàng)指標(biāo)的高低，不能由企業(yè)自我評(píng)判，也不應(yīng)由相關(guān)部門自由裁量，需要一個(gè)科學(xué)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而成本規(guī)制執(zhí)行率能全面反映出企業(yè)成本的控制水平，要求企業(yè)加強(qiáng)全面預(yù)算管理，結(jié)合績(jī)效考核管理辦法，不斷提升企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理水平。
五、控成本、增效益的舉措和成效
（一）采取的舉措
1.精簡(jiǎn)人員規(guī)模。通過(guò)內(nèi)部調(diào)崗和外部分流、實(shí)施BRT站臺(tái)無(wú)人化值守、經(jīng)濟(jì)性裁員等措施精簡(jiǎn)冗余崗位職工，近三年，精簡(jiǎn)職工500余人。圍繞國(guó)資委相關(guān)文件要求控制工資總額，將人車比控制在合理范圍內(nèi)。
2.優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)。推廣使用新能源公交車，近三年更新1018輛純電動(dòng)公交車。針對(duì)不同車型、不同線路、不同季節(jié)，動(dòng)態(tài)制定車輛燃料消耗定額標(biāo)準(zhǔn)，加大節(jié)油降耗獎(jiǎng)懲考核力度，降低燃料成本。
3.提升運(yùn)營(yíng)效率。加強(qiáng)大數(shù)據(jù)分析應(yīng)用，有機(jī)整合人員、車輛、場(chǎng)站等資源，優(yōu)化公交線網(wǎng)和運(yùn)能投放，減少無(wú)效、低效運(yùn)營(yíng)里程，提升運(yùn)營(yíng)組織模式和駕駛員工作效能。結(jié)合當(dāng)前客流需求，推進(jìn)公交車輛小型化，進(jìn)一步降低運(yùn)營(yíng)成本。
4.推進(jìn)節(jié)能降耗。深化車輛維修、輪胎管理改革，著力實(shí)施修舊利廢再制造、技改創(chuàng)新，開(kāi)展“五小”創(chuàng)客活動(dòng)，推廣使用自主翻新輪胎，降低物資消耗。構(gòu)建以實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、能效分析、智能報(bào)表等功能為主體的水電能效管理平臺(tái)，制定月度能源定額指標(biāo)，強(qiáng)化考核機(jī)制，提高能源使用效率，降低能源消耗總量。
5.開(kāi)展多元化經(jīng)營(yíng)。規(guī)范開(kāi)展公交資產(chǎn)租賃業(yè)務(wù)，加強(qiáng)公交場(chǎng)站綜合利用開(kāi)發(fā)，深挖公交廣告市場(chǎng)潛力，不斷提高公交資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益。深化“互聯(lián)網(wǎng)+”應(yīng)用，構(gòu)建“公交i巴士”“公交i生活”“公交i養(yǎng)車”網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，開(kāi)展定制公交、商貿(mào)銷售、汽車維修保養(yǎng)等業(yè)務(wù)。深入推進(jìn)“交郵融合”發(fā)展，加強(qiáng)與郵政、順豐等快遞物流企業(yè)深度合作，開(kāi)展同城T網(wǎng)，高峰期、禁區(qū)線路等快遞運(yùn)輸業(yè)務(wù)。積極協(xié)調(diào)各方，大力推動(dòng)公交加油站面向社會(huì)商業(yè)化經(jīng)營(yíng)。
（二）取得的成效
近三年，除人工成本外的其他運(yùn)營(yíng)成本連續(xù)下降，年均降幅3.8%；多元化經(jīng)營(yíng)收入1.3億元，年均增幅12.4%，創(chuàng)歷史新高；成本規(guī)制執(zhí)行率超過(guò)98%，累計(jì)取得公交財(cái)政補(bǔ)貼資金25.62億元（運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼19.82億元、購(gòu)車補(bǔ)貼5.8億元），有力推動(dòng)常州公交高質(zhì)量發(fā)展。
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