公交被錢所困，但不能迷了方向

——二論鼓勵和引導(dǎo)各類投資主體參與城市公共交通事業(yè)的政策不會變

袁建光

商丘公交事件，社會輿論出現(xiàn)一種疑惑，民營企業(yè)能不能成為公交公司的經(jīng)營主體?因?yàn)楣黄髽I(yè)具有公益性，民營企業(yè)要經(jīng)營民生工程的合法性在哪?

—、城市公交的經(jīng)營主體選擇，

國營并非唯一

我們從以下兩個方面來看，一是民營企業(yè)是否能經(jīng)營公交營運(yùn)服務(wù)?理論依據(jù)和政策依據(jù)在哪?二是民營企業(yè)是否能經(jīng)營好公交企業(yè)?有成功案例嗎?

首先從我國基本經(jīng)濟(jì)制度來看，我黨十五大就把“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展”確立為我國的基本經(jīng)濟(jì)制度，明確提出“非公有制經(jīng)濟(jì)是我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分”。黨的二十大提出“兩個毫不動搖”，即“我們要構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，堅(jiān)持和完善社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度，毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，毫不動搖鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！边@是民營經(jīng)濟(jì)的根本制度保障!而我國基本經(jīng)濟(jì)制度已寫入了憲法，更有法律在保駕護(hù)航。

即將出臺的《城市公共交通條例》有這樣的明文規(guī)定:“要求縣級以上人民政府鼓勵和引導(dǎo)各類投資主體參與城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營服務(wù)，并保障其合法權(quán)益(第四條)”，表明不管是國營企業(yè)，或者是民營企業(yè)，都可以從事城市公共交通事業(yè)。同時，“城市公共交通線路運(yùn)營實(shí)行特許經(jīng)營”，只要符合條件的，都可以“依法確定從事線路運(yùn)營”(第十六條 ); 城市公共汽(電)車線路運(yùn)營的期限為6年至12年，運(yùn)營期限屆滿，由城市公共交通管理部門按照條例第十六條的規(guī)定，重新確定從事線路運(yùn)營的城市公共交通企業(yè)”(第十七條)，意味著民營企業(yè)享受同等國民待遇。

其次，我們來看看在民營企業(yè)在我國國民經(jīng)濟(jì)中的擔(dān)當(dāng)和作為。從全國來看，民營經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)了50%以上的稅收，60%以上的國內(nèi)生產(chǎn)總值，70%以上的技術(shù)創(chuàng)新成果，80%以上的城鎮(zhèn)勞動就業(yè)，90%以上的企業(yè)數(shù)量，“五六七八九”的影響力令人震撼!

從我們公交行業(yè)來看，民營企業(yè)的貢獻(xiàn)同樣不可小覷!網(wǎng)上有種說法，說民營公交在全國公交企業(yè)中，數(shù)量一度達(dá)上萬。筆者沒有查過可靠數(shù)據(jù)，但目前有上千家，應(yīng)該是靠譜的!從東三省看，長春市公交在2019年還有22家民營企業(yè)，形成了該市公共汽電車行業(yè)”1+22″，即1家國有企業(yè)和22家民營企業(yè)并存，共有公交線路216條、車輛3770臺、從業(yè)人員1.2萬人的經(jīng)營現(xiàn)狀。哈爾濱市至2019年還有26家民營公交企業(yè)，駕駛員4700余名，2925臺公交車，占據(jù)了哈市公交市場的半壁江山。河北省民營公交(含縣級)約195家;吉林省公交目前有96家民營(含其他有限責(zé)任公司)。四川省有著100多家公交公司，80%以上是民營企業(yè)(含一些股份制企業(yè));廣西全區(qū)共有城市公交經(jīng)營業(yè)戶179戶，其中，國有企業(yè)21戶，國有控股企業(yè)8戶，民營和私營企業(yè)139戶，其他性質(zhì)的企業(yè)11戶。耒陽市屬湖南省轄縣級市，140萬不到的人口，有著8家民營公交。全國各省市，包括地級市和縣級市，都有著民營公交的身影。上海至今還有5家民營公交。深圳公交集團(tuán)2004年底混改引入香港九巴等戰(zhàn)略投資者，成為國有控股企業(yè)，香港九龍巴士系第二大股東。

質(zhì)量上，有不少民營公交很優(yōu)秀!廣州市珍寶白馬投資管理集團(tuán)有限公司是一家港資集團(tuán)公司，以“珍寶巴士”、“白馬巴士”雙品牌發(fā)展、一體化經(jīng)營，在國內(nèi)進(jìn)行城市公交投資、運(yùn)營、管理為主業(yè)的跨地區(qū)經(jīng)營，在廣州、南寧、杭州、烏魯木齊4個省會城市運(yùn)營8家公交公司，車輛數(shù)約5000臺，線路210條，員工約10000人。公司秉承“白馬巴士，溫馨服務(wù)”的服務(wù)理念，發(fā)揚(yáng)“唯進(jìn)步，不止步”的企業(yè)精神，白馬巴士的服務(wù)品牌和企業(yè)形象漸入人心，榮獲多項(xiàng)榮譽(yù)。

四川內(nèi)江公交集團(tuán)于1997年11月，開啟了“國有”改為“民營”的改革，當(dāng)時是積極響應(yīng)黨的十五大“減員增效、規(guī)范破產(chǎn)、下崗分流、鼓勵兼并”的企業(yè)改革號召，并在2000年12月完成改制，成為四川省第一家公交改制企業(yè)，改制后的公司呈現(xiàn)良性發(fā)展態(tài)勢，下轄經(jīng)濟(jì)實(shí)體達(dá)15個，年產(chǎn)值突破億元大關(guān);集團(tuán)實(shí)施“主業(yè)做優(yōu)、副業(yè)做強(qiáng)”發(fā)展戰(zhàn)略，把城市公交公益性和社會效益放在第一位，現(xiàn)已成為以城市公交服務(wù)為主，涵蓋道路客運(yùn)、駕駛培訓(xùn)、機(jī)動車維保及綜合性能檢測等多元化業(yè)務(wù)的綜合性企業(yè)集團(tuán)。特別黨的十八大以來，內(nèi)江公交集團(tuán)認(rèn)真踐行“人民公交為人民”初心使命，不斷滿足新時代人民群眾美好出行需求，獲得了“全國文明單位”“全國模范職工之家”“全國青年文明號”“全國工人先鋒號”“全國巾幗文明崗”等全國、省市榮譽(yù)稱號，成為享譽(yù)全川乃至全國知名的民營公交企業(yè)。

福州康馳新巴士有限責(zé)任公司是在福州市公交改革進(jìn)程中，首次以公開招標(biāo)的方式，由永馳(國際)集團(tuán)投資有限公司與福州市公交集團(tuán)有限公司成立的中外合資公司。其中，福州市公交集團(tuán)有限公司占51%的股權(quán)，永馳(國際)集團(tuán)投資有限公司占49%的股權(quán)。2010年起，康馳新巴士的監(jiān)管權(quán)歸福州市交通運(yùn)輸委員會。福州康馳新巴士有限責(zé)任公司的成立標(biāo)志著福州市公交線路經(jīng)營權(quán)改革拉開了序幕，創(chuàng)立了公交線路新的合作經(jīng)營管理模式。福州康馳新巴士有限責(zé)任公司嚴(yán)格按照現(xiàn)代企業(yè)制度和線路經(jīng)營權(quán)管理辦法的要求，規(guī)范經(jīng)營、優(yōu)化管理、優(yōu)質(zhì)服務(wù)，推行全新的管理理念和高效的用人機(jī)制，為開創(chuàng)福州公交事業(yè)新局面，起了表率作用。

二、城市公交“體制機(jī)制票制”的三制改革，

是可持續(xù)發(fā)展的永恒主題

現(xiàn)在有些城市正在進(jìn)行公交資源整合，有人就說了，是沖著民營企業(yè)來的，公交的經(jīng)營主體要“國進(jìn)民退”了。這是一個認(rèn)識誤區(qū)。 中國古話說，天下大勢，合久必分，分久必合。很直白地說出了事物發(fā)展的規(guī)律和必然。面對新形勢，我國公交資源必須要進(jìn)行新一輪的三制改革。國有公交企業(yè)急需“瘦身”，民營公交企業(yè)重在整合，這并不是要針對哪個性質(zhì)經(jīng)營主體。

上世紀(jì)90年代，我國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)初步形成，城鎮(zhèn)化和人口流動，給各地城市公交帶來投入不足、乘車難的困境。為適應(yīng)新型的客運(yùn)市場，各地政府紛紛引進(jìn)民營資本進(jìn)入公交領(lǐng)域，一時間，客運(yùn)市場呈現(xiàn)多元經(jīng)濟(jì)主體在經(jīng)營，客觀上雖解決了市民出行難的問題，但同時帶來了市場經(jīng)營秩序不規(guī)范等矛盾。深圳公交走過的路程是很典型的案例。

改革開放之初，深圳這座新城，如同變幻無窮的萬花筒，經(jīng)濟(jì)發(fā)展一天一個樣，三天大變樣，城市規(guī)模和人口急劇膨脹，市民出行需求大增，深圳原有的一家獨(dú)營的國有公交支撐不住了!此時的特區(qū)政府百業(yè)待興，財力捉襟見肘，便于1989年，開啟了“政府指導(dǎo)、市場化運(yùn)作模式”。當(dāng)年，面對公共交通運(yùn)力不足，深圳交通部門將線路通過競投方式承包給深圳市公共汽車公司及西湖企業(yè)發(fā)展公司營運(yùn)，開辟了公共中小巴線路。該模式積極鼓勵民間投資，在政府投入較少的情況下取得了較快發(fā)展。但發(fā)展至2007年，全市有了38家公交企業(yè)，其中絕大部分是民營企業(yè)。他們?yōu)樘貐^(qū)內(nèi)外的公交服務(wù)做了大量工作，較好滿足了市民的日常出行需求。

但是，隨著特區(qū)內(nèi)外一體化進(jìn)程的加快，該模式的弊病也逐漸明顯，如：1、公交覆蓋率較低，偏遠(yuǎn)地區(qū)公交服務(wù)缺乏或不足。2、營運(yùn)秩序混亂，主要體現(xiàn)在客流量較大的區(qū)域。3、事故率較高，交通安全缺乏保障。4、服務(wù)質(zhì)量較低，主要體現(xiàn)在特區(qū)外。造成上述現(xiàn)象的根本原因就是市場化運(yùn)作模式與公交公益性需求的嚴(yán)重背離。深圳公交企業(yè)多數(shù)是民營企業(yè)(最初也不享受或少量享受財政補(bǔ)貼)，主要以盈利為導(dǎo)向，無法兼顧市民的公益需求。因此，“分久必合”的整合就迫在眉睫。

當(dāng)然，這里有個深層次的原因，就是深圳市財力增強(qiáng)了，財大氣粗有底氣了!

2007年下半年，深圳市決定將特區(qū)內(nèi)已成功實(shí)踐的公交特許經(jīng)營制度推廣至特區(qū)外，在全市范圍建立公交區(qū)域特許經(jīng)營制度，將特區(qū)外原有的分散公交企業(yè)進(jìn)行重組專營改革。該項(xiàng)改革的主要目的是將原來的38家公交企業(yè)整合為國資相對控股的3家企業(yè)(巴士集團(tuán)、西部公汽、東部公交)，分別負(fù)責(zé)特區(qū)內(nèi)、寶安和龍崗的公交專營，跨專營區(qū)域的線路實(shí)行3家競標(biāo)，形成一個既相對統(tǒng)一又相對競爭的公交經(jīng)營新格局。與之相配套的是政府對這3家企業(yè)實(shí)行以“成本規(guī)制”為基礎(chǔ)的財政補(bǔ)貼，實(shí)行微利經(jīng)營。2010年1月26日，深圳市公交資源整合大致完成。

當(dāng)下，深圳公交資源仍有著整合、優(yōu)化的需求。如“兩網(wǎng)合一”的問題，公交如何更好接駁快速發(fā)展的軌道線網(wǎng)?與地鐵形成功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展、為市民做好最后一公里出行服務(wù)。還有就是“MaaS公交”的需求響應(yīng)，為乘客提供多元化、個性化服務(wù)的“定制巴士”、“動態(tài)巴士”等等。

長春市政府于2020年1月8日印發(fā)了《長春市公共汽電車行業(yè)體制機(jī)制改革總體方案》，正式啟動該市公共汽電車行業(yè)體制機(jī)制改革，明確了“國有主導(dǎo)、民營參與、特許經(jīng)營、科學(xué)補(bǔ)貼”的改革方向。18家民營公交企業(yè)自愿整合重組為4家滿足特許經(jīng)營條件的企業(yè)，并于2020年12月15日與行業(yè)管理部門簽訂了特許經(jīng)營協(xié)議，標(biāo)志著長春市公共汽電車行業(yè)體制機(jī)制改革中，民營企業(yè)整合任務(wù)基本完成。原先民營公交企業(yè)“小、散、弱”的歷史基本結(jié)束了。5家特許經(jīng)營公交企業(yè)分別是：長春公共交通(集團(tuán))有限責(zé)任公司、長春市坤隆客運(yùn)公司、長春市圓通客運(yùn)有限公司、長春市明陽客運(yùn)公司和吉林省亨通貿(mào)易有限責(zé)任公司。

四川瀘州市在堅(jiān)持形成“一城一交”的公共交通格局中，既充分發(fā)揮國有資本資金實(shí)力、公益引導(dǎo)的作用，又十分看重民營資本高效管理、市場調(diào)節(jié)的作用，成立全省首家混合所有制公交企業(yè)。企業(yè)以“創(chuàng)成公交都市，服務(wù)區(qū)域中心”為總要求，緊緊圍繞“全國一流，全省標(biāo)桿”的目標(biāo)定位，加快多元發(fā)展步伐，落實(shí)公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。

在我國現(xiàn)代化道路的進(jìn)程中，我們深信，民營公交一定會在城市公共交通事業(yè)發(fā)展上創(chuàng)造更大的光榮!